Odpowiedzialność Skarbu Państwa wobec firm w czasie pandemii

Czy skarb Państwa musi, a być może powinien przejąć odpowiedzialność za szkody przedsiębiorców decydując się na niewprowadzenie jednego z trzech stanów nadzwyczajnych?

W dzisiejszym artykule odpowiadamy na pytanie, które często zadają przedsiębiorcy, zwłaszcza z sektorów najbardziej dotkniętych pandemią – szeroko rozumiana branża hotelarsko-turystyczna, gastronomiczna oraz branża kosmetyczna, mianowicie czy Skarb Państwa powinien ponieść odpowiedzialność, za szkody poniesione przez przedsiębiorców, nie decydując się jednocześnie na wprowadzenie jednego z trzech nadzwyczajnych stanów. Konstytucja RP w Rozdziale XI wyraźnie stanowi, że zakres ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw musi wynikać z ustawy. Pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 230 Konstytucji, a więc zaistnienia „szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego”, w zakresie zwalczania choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, Rada Ministrów nie zdecydowała się jak dotąd na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego.

Najbardziej naturalną drogą dochodzenia roszczeń związanych z błędami legislacyjnymi jest oczywiście uprawnienie do działania po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że wydanie rozporządzenia zakazujacego prowadzenia pewnych działalności zostało wydane w sposób nieprawidłowy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego

Akty prawne zastępujące regulacje w stanach nadzwyczajnych:

Nie można nie ulec wrażeniu, że tym samym celom co regulacje jednego z trzech stanów nadzwyczajnych ma służyć zmieniająca szereg aktów prawnych, ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374)

Artykuł 25 tej ustawy dokonuje zmian w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem znowelizowanej ustawy art. 46a stanowi, iż „w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemiologicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b”

Przywołany wyżej art. 46b stanowi, że, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych Rada Ministrów posiada uprawnienie do uregulowania w rozporządzeniu wyłącznie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W samej ustawie nie wspomniano o możliwości wprowadzenia rozporządzeniem całkowitego zakazu prowadzenia działalności. W świetle tak sformułowanej treści ustawy prowadzenie działalności w stanie epidemii należy uznać za możliwe, a ograniczeniu w rozporządzeniu podlegać może wyłącznie zakres jej prowadzenia. Wynika z tego, że Rada Ministrów nie posiadała uprawnienia do wprowadzenia rozporządzeniem generalnego zakazu prowadzenia określonych działalności.

Pomimo to, działając w tym zakresie poza granicami upoważnienia ustawowego, Rada Ministrów w § 9 pkt 1 rozporządzenia wskazała, że czasowe ograniczenie polegać będzie na całkowitym zakazie prowadzenia opisanych w rozporządzeniu działalności. Należy zatem uznać, że wskazany § 9 pkt 1 rozporządzenia został wydany z naruszeniem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. W konsekwencji narusza on także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wykroczenie poza materię określoną w delegacji ustawowej powoduje, że rozporządzenie w tym zakresie nie znajduje oparcia w ustawie i przyjmuje naturę rozporządzenia samoistnego, którego Konstytucja RP nie dopuszcza.

Stanowi to jednocześnie naruszenie art. 22 Konstytucji („Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”) oraz naruszeniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazującym warunki ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności w postaci regulacji ustawowej. Wymieniony § 9 pkt 1 rozporządzenia nie został zatem wydany w celu wykonania ustawy, ta bowiem uprawnia Radę Ministrów wyłącznie do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W ramach tak określonego upoważnienia można więc było wskazać jedynie sposób, w jakim zakresie prowadzenie działalności podlega ograniczeniom. W związku z powyższym wprowadzenie generalnego zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, których działalność została objęta rozporządzeniem należy uznać za niedopuszczalne.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) nie przewiduje trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych dla przedsiębiorców – wydaje się być to podstawą do stwierdzenia niekonstytucyjności tego aktu ze względu na naruszenie zasad równości określonych w art. 31 Konstytucji. Brak wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji powoduje, że co do zasady przedsiębiorca będzie musiał dochodzić roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa bezpośrednio przed sądem, na zasadach ogólnych.

W tym miejscu wyraźnie zaznaczamy, iż tak jak trudno oczekiwać od Państwa, że poniesie pełną odpowiedzialność za straty przedsiębiorców (w tym utracone korzyści) spowodowane przez epidemię koronawirusa, tak wprowadzane przepisy powinny przewidywać rekompensaty za wprowadzane nakazy, ograniczenia i zakazy związane z działalnością gospodarczą

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i regulacje ściśle związane ze stanem nadzwyczajnym:

W tym miejscu celem przypomnienia – stan nadzwyczajny uregulowany jest w pakiecie ustaw, w tym przede wszystkim w Konstytucji:

  • Konstytucja RP – rozdział XI (art. 228 – 234) (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, z późn. zm.);
  • ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1932);
  • ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1928);
  • ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897);
  • ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. z 2002 r. nr 233, poz. 1955, z późn. zm.).

Również w celu przypomnienia zaznaczamy, iż w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. W tym czasie (oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu) nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Kwestię odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną natomiast przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przez władzę publiczną przewiduje kodeks cywilny w art. 417 § 1 w zw. oraz w art. 417(1) kc. które to realizują wyrażoną w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP zasadę odpowiedzialności państwa.

Naturalna droga dochodzenia roszczeń:

Najbardziej naturalną drogą dochodzenia roszczeń związanych z błędami legislacyjnymi jest oczywiście uprawnienie do działania po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że wydanie rozporządzenia zakazującego prowadzenia pewnych działalności zostało wydane w sposób nieprawidłowy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Biorąc jednak pod uwagę długi okres oczekiwania na takie rozstrzygnięcie i/lub możliwe zagadnienia polityczne, warto poszukać innych, alternatywnych rozwiązań w zakresie ochrony praw przedsiębiorców w stosunku do państwa.

W naszej ocenie prawnej jest możliwe skonstruowanie roszczeń przedsiębiorców, którzy ponieśli szkodę, przeciwko Skarbowi Państwa na podstawie ogólnych przepisów o odpowiedzialności Skarbu Państwa, tak w zakresie niezgodnego z prawem zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, jak również szkodę w związku z niewydaniem aktu normatywnego. Wprawdzie, zgodnie z Konstytucją, wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych „jest możliwe”, a nie obligatoryjne, jednak biorąc pod uwagę zupełnie dotąd niespotykaną sytuację, narodową kwarantannę oraz fakt ogólnego „zamrożenia” gospodarki i wolności obywatelskich, trudno jest sobie wyobrazić od strony faktycznej bardziej jaskrawy przykład konieczności skorzystania z rozwiązań konstytucyjnych w zakresie wprowadzenia stanów nadzwyczajnych. Należy pamiętać, że konieczne jest wykazanie adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy działaniem władzy publicznej a poniesioną szkodą, a dokładniej, że dana szkoda nie powstałaby, gdyby konkretny zakaz bądź ograniczenie nie zostało wprowadzone, co w zaistniałej sytuacji wydaje się być dalece możliwe.

Należy jednocześnie pamiętać, że każdy przypadek należy rozstrzygać indywidualnie, albowiem tak, jak w przypadku niektórych sektorów gospodarki, które faktycznie nie mogły prowadzić działalności operacyjnej, tak inne mogły prowadzić działalność bez większych przeszkód, choć oczywiście osiągając niejednokrotnie zdecydowanie niższe obroty.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i stan klęski żywiołowej, a rekompensata

Zwracamy w tym miejscu uwagę, iż gdyby regulator wprowadził choćby stan klęski żywiołowej (nie stan zagrożenia epidemiologicznego lub stan epidemii), na podstawie art. 21 Ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, mógłby ustawowo zawiesić działalność określonych przedsiębiorców lub wprowadzić zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju i wówczas zastosowanie miałaby ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela („ustawa o wyrównaniu strat”). Zgodnie z art. 2 Ustawy o Wyrównaniu strat „każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie […] obejmujące wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała”. Odszkodowanie zgodnie z założeniami ustawy przysługuje od Skarbu Państwa.

W tym miejscu wyraźnie zaznaczamy, iż tak jak trudno oczekiwać od Państwa, że poniesie pełną odpowiedzialność za straty przedsiębiorców (w tym utracone korzyści) spowodowane przez epidemię koronawirusa, tak wprowadzane przepisy powinny przewidywać rekompensaty za wprowadzane nakazy, ograniczenia i zakazy związane z działalnością gospodarczą, albowiem gdyby ustawodawca zdecydował się ze względu na istniejące przesłanki na wprowadzenie choćby stanu klęski żywiołowej, wprowadziłby właśnie pewien automatyzm w zakresie rekompensat.

W tym miejscu oczywiście nie bez znaczenia pozostaje kwestia zasadnicza, mianowicie, na ile zastosowane ograniczenia, zakazy i nakazy były adekwatne do istniejącego zagrożenia.

Jeżeli po przeczytaniu tego wpisu uważasz, że może on pomóc innym osobom, mamy prośbę o jego udostępnienie, co na pewno będzie dla nas stanowiło zdecydowaną motywację do dalszego rozwoju tego miejsca…

Spodobał Ci się nasz artykuł? Przeczytaj podobne wpisy

Rafał Olejnik
Rafał Olejnik

Adwokat, Partner zarządzający kancelarią Dowlegal. Wieloletni praktyk. Doradca zarządów wielu spółek, w tym spółek notowanych na giełdzie papierów wartościowych. Pasjonat ochrony interesów członków zarządu (czasem jednak stający po drugiej stronie) oraz właścicieli działalności gospodarczych, który stoi na stanowisku, że priorytetem dla każdego przedsiębiorcy powinna być konieczność ochrony tak interesu spółki, którą zarządza, jak też, a może przede wszystkim, interesu osobistego.